Investigación: la indefinición del modelo organizativo español en la actualidad
Aun cuando el núcleo esencial de la investigación reside en una actividad personal, llevada a cabo de una forma individual (el investigador) o en grupo (el grupo de investigadores que tiene a su frente a un “investigador principal”, o sea, a un responsable o coordinador de esfuerzos), tales actividades pueden ser facilitadas o dificultadas (incluso hasta impedidas) por la organización administrativa encargada de variadas cuestiones tales como aprobar y subvencionar proyectos de investigación, evaluar la actividad investigadora para premiarla o mostrarse indiferente a la misma, cuando no crítica. Ello afecta fundamentalmente a la investigación llevada a cabo en estructuras públicas (Universidades, Organismos Públicos de Investigación, OPI) pero también a la que se desarrolla en estructuras privadas (empresas, fundamentalmente).
Las actividades de investigación pueden ser facilitadas o dificultadas por la organización administrativa.
Esto es conocido de antiguo y antiguo es también el debate en torno a si las características de las organizaciones administrativas competentes en investigación (en las Universidades, en los OPIs, en las Administraciones Generales, en las direcciones de las instituciones sanitarias que también tienen, además de la asistencial, actividad investigadora etc…) pueden afectar al desarrollo de la investigación hasta el punto de menoscabar su “libertad” como característica básica. Donde mejor se ha expresado esto es en la República Federal de Alemania, país en el que, a partir de la básica afirmación del art. 5.3 primera frase de la Ley Fundamental de 1949 (su Constitución), que reza: “El arte y la ciencia, la investigación y la enseñanza son libres” (“Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei”), ha tenido lugar un profundo debate político, social y jurídico, con variadas sentencias del Tribunal Constitucional Federal acerca de si determinadas estructuras administrativas en su trabajo relativo a la investigación (aquéllas donde se determinan los tribunales de tesis doctorales, se aprueban las comisiones encargadas de seleccionar a los investigadores, o se dirigen instituciones dedicadas a la investigación) facilitan, o no, esa afirmación tan sublime y digna de “libertad”. El debate ha sido y es muy interesante y aunque iniciado en los años sesenta y setenta del pasado siglo (en la época del nacimiento de la Gruppenuniversität, “Universidad de grupos”, tan vinculada al movimiento de mayo del 68) continúa ofreciendo enseñanzas y pistas del máximo interés.
“El arte y la ciencia, la investigación y la enseñanza son libres” (“Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei”).
Esto no es sino un pórtico, espero que adecuado, para resaltar la importancia de las cuestiones organizativas en relación a la investigación ante la constatación, evidente, de que en el ámbito de las estructuras estatales de investigación, se está viviendo en España una indefinición o interinidad (como en tantas cosas) que habrá de resolverse en algún momento –espero- por el bien, precisamente, de la investigación.
Digo esto a propósito de la llamada Agencia Estatal de Investigación (AEI), organización imaginada por la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, que diseñó un órgano inspirado en las Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos (creadas por una Ley de 2006 y bajo las que, entre otros, se configuró el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, CSIC) y que tenía en las notas de autonomía administrativa, independencia de los gestores y especialización unos signos característicos; eso llevaba consigo, entre otras cosas, a diseñar una organización con su propia personalidad jurídica y que debía enfocar sus relaciones con la Administración General del Estado (AGE), otra persona jurídica, en el marco de un “contrato” donde se fijarían los objetivos a perseguir por la AEI y los medios con los que contaría para ello. Esas, entre otras, eran las características del modelo de Agencias estatales de la Ley de 2006. La Ley 14/2011 otorgaba el plazo de un año al Gobierno para que se creara la citada Agencia.
Pero más de cuatro años debieron transcurrir para que se aprobara la creación de la AEI, lo que se hizo por el Real Decreto 1067/2015, de 27 de noviembre, aparecido cuando ya se habían convocado las elecciones generales que tuvieron lugar el 20 de diciembre de 2015, solo unos pocos días más tarde. Llama la atención esa tardía creación de la AEI (su constitución vendría más tarde) en un momento temporal, además, bien singular. Se comprende perfectamente – los avatares políticos del año 2016 son bien conocidos y no tienen, por tanto, que ser reiterados aquí- que el avance en ese desarrollo efectivo haya sido más bien lánguido y que sigan siendo los órganos administrativos insertos en la línea jerárquica propia del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad (donde hoy está inserta la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación) los que todavía gestionen, efectivamente, la investigación en España (de lo que sigue dando muestra otro Real Decreto aparecido en el Boletín Oficial del Estado de 14 de enero de 2017), pero los problemas que se plantean son mucho más profundos puesto que el mismo Estado ha repudiado, en general, el sistema de Agencias Estatales para la mejora de los Servicios Públicos que es el modelo de la AEI.
La cuestión, como se comprenderá, es importante. Pero no sorpresiva, porque el rechazo a tal modelo de Agencia no se ha producido ahora, sino que es bastante anterior en el tiempo. El alejamiento de tal modelo se produjo mediante la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector público, es decir, una Ley casi dos meses anterior a la creación efectiva de la AEI (que, recuerdo, tuvo lugar por un Real Decreto de 27 de noviembre de 2015), y de la que no solo está ausente el modelo de Agencias que indico sino que se dice expresamente que las actuales (por ejemplo el CSIC) deben reconvertirse para pasar a las estructuras administrativas “tradicionales” de la AGE (Organismos Autónomos, por ejemplo) y que, desde luego, no se caracterizan por las ideas de autonomía, independencia y especialización que son propias del modelo de Agencias de la Ley de 2006 a donde se ancla la Ley 14/2011, diseñadora de la AEI.
Ante todo ello la primera pregunta a formular (o autoformularse) es, por tanto, elemental: ¿Por qué se reguló en noviembre de 2015 la AEI bajo el modelo de la Ley 14/2011, el de la Agencia para la mejora de los servicios públicos, cuando ese modelo ya estaba rechazado legislativamente y en una ley de tanta importancia como la 40/2015, estructuradora de la AGE? Y la segunda pregunta es, además de obligada, igual de sencilla: ¿Qué sucederá ahora?
Parece obvio decir que en relación a ninguna de las dos puedo ofrecer una respuesta, siendo, además, la contestación a la segunda más que dificultosa. No se puede hacer otra cosa que establecer especulaciones, apoyadas, eso sí, en datos indicativos (y bien coherentes) como que no se haya nombrado Director (a) de la AEI, que tampoco exista contrato de programa de gestión de la AEI con la AGE o que las funciones fundamentales de la AEI sigan estando atribuidas a los órganos administrativos que, con la Ley 14/2011, estaban llamados a desaparecer. La aplicación de los datos básicos del ordenamiento jurídico lleva a concluir –sin margen de error, creo- en que la AEI, tal y como se dibuja en la Ley 14/2011 y en el Real Decreto de 27 de noviembre de 2015- está llamada a desaparecer para dar paso… ¿a qué?
La paradoja es evidente: si en el comienzo de estas breves líneas hablaba de la importancia de las cuestiones organizativas para facilitar una investigación desarrollada en un marco de “libertad” (como la Ley Fundamental alemana obliga y no a otra cosa conduciría también nuestra Constitución, aunque con menos nitidez), estamos todavía, a seis años de la Ley 14/2011 (que, por cierto, sigue vigente), muy lejos de conseguirla. Máxime cuando las ideas de autonomía administrativa, independencia de los gestores y especialización de los responsables para la AEI son bien plausibles (cuestión distinta es si el real decreto de 27 de noviembre de 2015 acertaba a plasmarlas, cosa que dejaremos para otra ocasión si es que merece la pena discurrir sobre ello) y todavía no han podido verse reflejadas en la realidad. Ello, cuando tiene lugar en un marco político de aparente inestabilidad como es el actual, no anima a ser optimistas.
Lo único cierto es que, contra viento y marea, habrá personas individuales y grupos de investigación, que seguirán realizando su trabajo de la mejor forma que sepan y puedan. Esperando tiempos mejores o, por lo menos, no tan confusos y hasta contradictorios, tiempos futuros en los que se acierte, finalmente, a crear en el plano estatal (el fundamental, sin que pueda entenderse que se desconocen en este lugar las importantes competencias en materia de investigación que tienen las Comunidades Autónomas y que muchas ejercen efectivamente, contando con sus propias formas organizativas) una figura organizativa basada, realmente, en esas ideas de autonomía administrativa, independencia en los gestores y máxima especialización (calidad científica contrastada) de los responsables (asesores, comités etc…) a las que, si se me permite, añadiría transparencia y responsabilidad. Un programa de gobierno para configurar, establemente y con visos de efectividad, la estructura administrativa de la investigación en España.
La estructura administrativa de la investigación en España debería fundamentarse en las ideas de autonomía administrativa, independencia en los gestores, máxima especialización (calidad científica contrastada), transparencia y responsabilidad.