LOSU: una reforma universitaria que no ilusiona

El proceso legislativo de elaboración de la Ley Orgánica del Sistema Universitario se concluye como una reforma universitaria que no parece contentar a todos los agentes y partes interesadas en la gobernanza de la educación superior. ¿Estamos ante una nueva oportunidad perdida?

Como ya advertí en anteriores publicaciones realizadas en Universídad, sacar adelante una nueva reforma universitaria no iba a ser tarea fácil para el actual gobierno de España, como bien nos muestra la propia la historia reciente en España (Benítez-Amado, 2019: 147-185).

El proceso de elaboración de la LOSU

Ha pasado mucho tiempo desde que en agosto de 2021 fuese presentado el primer borrador del anteproyecto de Ley Orgánica del Sistema Universitario por el entonces Ministro de Universidades, Manuel Castells,  hasta mayo de 2022 cuando su sucesor en el cargo, Joan Subirats, presentó una nueva versión. Tras ello, y con las sucesivas modificaciones realizadas durante todo el proceso legislativo hemos asistido a largos meses de debate político dónde los distintos grupos parlamentarios han discutido sobre la reforma universitaria y han mostrado sus distintas propuestas de política universitaria.

La Ley Orgánica del Sistema Universitario (LOSU 2/2023 en adelante), que sustituye al ordenamiento jurídico universitario vigente desde 2001 (LOU 6/2001 y LOMLOU 4/2007) resultó finalmente aprobado el pasado 9 de marzo, entrando en vigor el 23 de marzo. Cabe recordar al respecto, que la LOSU 2/2023, como proyecto de Ley Orgánica que es, requería su aprobación por mayoría absoluta (Art. 81.2 de la Constitución Española).

En este caso, la LOSU obtuvo el respaldo de 182 votos/escaños de un total de 350 que componen el Congreso de los Diputados, pertenecientes a un total de 10 grupos parlamentarios (Partido Socialista Obrero Español, Unidas Podemos, Esquerra Republicana de Catalunya, Partido Nacionalista Vasco, Más País, Compromís, Teruel Existe, Coalición Canaria, Nueva Canarias, y Partido Demócrata Europeo Catalán). En contra votaron 157 diputados/as (Partido Popular, Vox, y Ciudadanos) y 8 abstenciones (Grupo Parlamentario Plural y EH-Bildu).

Algo que no debería extrañarnos en una época de polarización y dónde alcanzar el consenso es una excepción (Proyecto de I+D+i Consenso; Miller, 2023).

Reformas universitarias en nuestro país

Si echamos la vista atrás a las anteriores reformas universitarias, podemos observar, en primer lugar, que ninguna de ellas suscitó el apoyo unánime del Parlamento.

La reforma parcial de 2007 (LOMLOU 4/2007) fue aprobada por 183 votos favorables procedentes del PSOE, CIU, ERC, PNV, IU-ICV, CC y el grupo mixto; y 119 votos en contra (PP).

En el caso de la LOU 6/2001, que fue aprobada durante el gobierno de José María Aznar en una legislatura dónde el Partido Popular gozaba de una cómoda mayoría absoluta, la reforma universitaria obtuvo el respaldo de 196 votos a favor (PP, Convergencia i Unió, y Coalición Canaria) y 134 votos en contra (PSOE, Izquierda Unida, PNV, Grupo mixto -BNG, ERC, IC-V, PA, EA CHA).

La primera reforma universitaria de la era democrática (LRU 11/1983), aprobada durante el gobierno de Felipe González quién ostentaba una amplia mayoría absoluta, terminó siendo refrendada en última instancia en el Senado sin ningún voto en contra, pese al intenso debate que protagonizó (Sánchez-Ferrer, 1997).

El debate de la LOSU en el parlamento

El debate parlamentario acontecido durante el proceso de aprobación de la LOSU hace visible las distintas posiciones que mantienen los distintos partidos políticos con respecto al modelo de universidad que defienden.

Las principales críticas vertidas a la LOSU son diversas. Por un lado, se ha criticado que no ofrece una respuesta válida a los grandes problemas de los que adolece la Universidad española, impidiendo su avance, y su transformación hacia un sistema innovador y vanguardista, más ágil y eficiente. En palabras de un diputado del grupo parlamentario Ciudadanos: “un pequeño parche para un gran descosido”, o de la diputada del grupo parlamentario popular: “no es la ley que necesitan las universidades españolas, ni tampoco la que esperaban. Una ley que no resuelve nada, lo complica todo, y también lo encarece”.

También ha sido ampliamente mencionado el descontento generalizado que ha provocado la aprobación de esta ley. En palabras del grupo parlamentario de Vox: “se quejan los estudiantes, porque exigen más peso en los claustros; los profesores, porque exigen más seguridad jurídica en sus contratos laborales; los investigadores, porque dicen que no se fomenta de forma real y efectiva la investigación; los rectores se quejan porque pierden el control de las universidades, y los gobiernos autonómicos porque consideran que este proyecto de ley, en su aplicación, será inviable económica y financieramente”.

Precisamente una de las críticas más mencionadas ha sido la de su sostenibilidad financiera y la necesaria búsqueda de recursos adicionales a los públicos: “la financiación es la gran asignatura pendiente en materia universitaria” (Cs). En un tono coloquial, la nueva ley ha sido calificada por parte de dirigentes del PP, pero también de otros partidos (caso del presidente del partido socialista de Castilla-La Mancha ), como “un yo invito y tú pagas”.

En este sentido, también se ha argumentado que la nueva normativa no mejora la conexión entre la universidad y el tejido empresarial y/o la sociedad: “para que nuestros egresados universitarios tengan un acceso rápido, fácil, flexible y acorde con su formación a un mercado laboral cada vez más complejo” (Cs).

También se ha criticado que la reforma universitaria no capacita a la universidad para que implemente nuevos modelos de gestión del talento que acabe con una “endogamia desactualizada que lastra a todo el sistema” (Cs). Para la oposición, la nueva norma no resuelve la precariedad del profesorado, generando, incluso una inseguridad “entre quienes esperaban la promoción en cualquier etapa académica, por si podrán llegar y cuando a la plaza que ya tocaban con los dedos” (Grupo parlamentario popular).

Respecto al modelo de gobernanza, tradicionalmente considerada como la cuestión eternamente sin resolver (Benítez-Amado, 2019), también se han vertido posiciones diversas. El grupo parlamentario vasco valoró como un avance significativo que el PDI laboral permanente vea ampliada su posición de acceso a otros niveles de gobernanza, reconociendo la capacidad de este colectivo. El grupo de Ciudadanos lamentó que no se incluyera su propuesta para que los rectores puedan proceder de cualquier sector social o económico, además del académico, y que tengan que acreditar su valía y capacidad de gestión en instituciones educativas. El grupo parlamentario de Unidas Podemos aplaudió que se haya optado “por una gobernanza democrática que refuerza el derecho a la participación y a la crítica del estudiantado y que incorpora a toda la comunidad universitaria en su diversidad en el gobierno de la universidad”, en línea de lo que pedían aquellos estudiantes que se movilizaron, a principios del 2000, “contra una aplicación tecnocrática del Plan Bolonia”.

Valoraciones positivas

En el marco de las valoraciones positivas, los grupos parlamentarios de orientación ideológica más progresista destacaron los avances conseguidos en materia de política de personal: la eliminación de la tasa de reposición y la mejora de las condiciones laborales del PDI -procesos de estabilización y de reconocimiento, estatuto del PDI, modalidades de contratación del profesorado asociado, etc.-. En palabras del grupo parlamentario socialista: “La LOSU establece una carrera académica más predecible que facilita el rejuvenecimiento de las plantillas, que garantiza la formación docente al profesorado y también evita el uso inadecuado de algunas figuras docentes, principalmente, los profesores asociados y visitantes, prácticas que las universidades desplegaron…”.

En esta línea, el grupo parlamentario republicano (PDCAT) resaltó como un avance conseguido a partir de las enmiendas de los distintos grupos como el suyo, la equiparación de los derechos y deberes de los profesores laborales con los funcionarios, “lo que suponía una clara injusticia dentro de la universidad”. Todo ello, aunque no se haya conseguido su objetivo finalista de “acabar de una vez con la mayoría del funcionariado de las universidades cuya base es el modelo de centralización profundo que está en la raíz de este Estado”.

Para los grupos parlamentarios que votaron a favor de la LOSU, el nuevo marco jurídico también refuerza los estándares de calidad en la creación de nuevas universidades.

Los grupos parlamentarios de los partidos políticos que sustentan el actual gobierno en coalición en España (PSOE y Unidas Podemos), calificaron la reforma universitaria como “una apuesta decidida por la universidad pública, por la calidad y por la excelencia, y que la hace más democrática y más accesible”, amparándose en el incremento sustancial de financiación destinado a becas para estudiantes procedentes de familias con menos recursos, la fijación de un techo límite a los precios públicos de las matrículas de títulos oficiales o la introducción de mejoras sustanciales de los derechos laborales del profesorado contratado temporal.

¿Promueve la LOSU la diferenciación interregional del Sistema Universitario Español?

Otro aspecto que ha generado controversias es la promoción, en cierto modo, de la diferenciación entre universidades de distintas regiones.

El grupo parlamentario vasco (EAJ-PNV) resaltó que es “una ley orgánica marco que permite el desarrollo normativo de los distintos sistemas universitarios”.

Así, los distintos grupos parlamentarios con ideología regionalista y/o nacionalista también valoraron como un avance el refuerzo de las agencias autonómicas de evaluación de la calidad con competencias plenas. Una modificación, considerada por otros grupos parlamentarios (Cs, por ejemplo), como un retroceso frente a la necesidad de contar con unos sistemas de evaluación homologados y únicos para todo el país. Precisamente, este tema de promover un sistema de promoción académica más o menos centralizado ha sido una de las cuestiones sobre las que más claramente han discrepado los partidos políticos de nuestro país en las últimas reformas universitarias, y que también más división ha generado entre los académicos (Cruz-Castro et al., 2019; Sanz-Menéndez & Cruz Castro, 2019). El grupo popular reclamó al gobierno que “no se rompiera el sistema de acreditación por la ANECA, especialmente en los cuerpos de funcionarios, considerando que la intervención de las agencias autonómicas que promueve la ley no garantiza la homogeneidad”.

La protesta y la crítica han sido un factor común de todas las reformas universitarias acontecidas hasta el momento. La LRU provocó fuertes movilizaciones entre el profesorado universitario (los famosos penenes) y también entre el sector estudiantil. La LOU echó a la calle a miles de estudiantes que se oponían a muchos de los cambios introducidos y en un contexto de profunda transformación derivada del proceso de adaptación al Espacio Europeo de Educación Superior -EEES- (el llamado proceso de Bolonia). Esta ley, además, fue llevada al Tribunal Constitucional con un recurso de inconstitucionalidad presentado por el bloque de partidos de la oposición al gobierno del PP (PSOE, IU y grupo mixto) y por los seis gobiernos regionales gobernados por el PSOE, a los que se sumó el de Navarra y País Vasco.

La historia podría repetirse. Algunos presidentes regionales como el de Castilla la Mancha y otros consejeros de universidades de comunidades autónomas (caso de Andalucía) han anunciado públicamente su intención de recurrir ante el Tribunal Constitucional la nueva ley universitaria. El principal argumento es el relativo a la sostenibilidad financiera del nuevo marco regulatorio, el cual incrementa sustancialmente el presupuesto de las universidades públicas sin dotar para ello de una partida presupuestaria determinada, y considerando que son las comunidades autonómicas quienes poseen la competencia en materia universitaria y las que deben financiar principalmente dichos gastos. A este respecto, el propio Ministro Subirats anunció expresamente que el compromiso de incrementar un mínimo de un 1% el PIB dedicado a educación superior ya está siendo abordado con las CC. AA. en el seno de la Conferencia General de Política Universitaria y en la CRUE.

¿Cómo percibe la comunidad universitaria el nuevo marco regulatorio?

¿Y qué opina la comunidad universitaria y/o, más bien, los responsables de política universitaria? Son muchas las declaraciones efectuadas por rectores de distintas universidades que se muestran muy críticos con la reforma universitaria aprobada, entre los que podrían citarse R. Rivero (Universidad de Salamanca); J. J. Garde (Universidad de Castilla-La Mancha); J. Goyache (Universidad Complutense de Madrid); M. Pérez Mateos (Universidad de Burgos); o A. Largo Cabrerizo (Universidad de Valladolid).

Las asociaciones de representación de estudiantes (CREUP) también han manifestado públicamente su descontento con la nueva ley universitaria.

Han pasado más de veinte años desde que saliera a la luz el famoso informe `Universidad 2000´, más conocido como, `Informe Bricall´ (2000), encargado por la Conferencia de Rectores de las Universidades Españolas a un grupo de expertos dirigido por Josep María Bricall, ex presidente de los rectores europeos. Aquel informe, ampliamente citado y recordado, promovió un interesante debate en profundidad sobre el estado de la cuestión de la Universidad española. Después llegaron otros informes, entre los que cabría citar otro célebre informe, conocido entre la opinión pública como el `Informe Wert´ (2013), que fue elaborado por el grupo de expertos designados por el Ministerio de Educación y Universidades liderado por J. I. Wert para la reforma y mejora de la calidad y eficiencia del sistema universitario español.

En el caso de la LOSU, no han salido a la luz ningún informe de expertos, posiblemente porque el diagnóstico estaba ya hecho, y ya había demasiados informes de expertos en el cajón del Ministerio…

Resultado de un camino recorrido, consensuado o no

Con independencia de ello, desde el gobierno presumen que la LOSU es el resultado de años de negociaciones y conversaciones con la comunidad universitaria: “escuchando, negociando y haciendo ley sus muchas y diversas reivindicaciones”. El actual Ministro de Universidades es un perfecto conocedor de cómo pueden hacerse políticas públicas desde abajo a arriba (bottom-up), y en su andadura política al frente de la materia universitaria ha evidenciado su talante negociador.  Sin embargo, del análisis realizado puede concluirse lo ya repetido en los debates legislativos, intervenciones públicas y tribunas de opinión: la LOSU 2/2023 no parece contentar a nadie y posiblemente estemos ante una oportunidad perdida para regular mejor el funcionamiento de las universidades en España.

Lo peor de todo, es que, tras examinar los debates parlamentarios del proceso legislativo acontecido, tampoco resulta fácil hallar propuestas brillantes en el conjunto de los partidos políticos que nos legislan…