La reforma de la normativa de creación de universidades en España: retos y desafíos

El objetivo de la reforma

El actual gobierno de España está preparando una reforma de la normativa que regula la creación de universidades en España: el proyecto de Real Decreto de creación, reconocimiento y autorización de universidades y centros universitarios, y acreditación institucional de centros universitarios.

Esta reforma, en la que el Ministerio de Universidades lleva trabajando algunos meses y cuyo texto borrador ya ha sido sometido a la correspondiente fase de audiencia pública, sustituirá al RD 420/2015, en vigor.

El objetivo de dicha reforma se enmarca dentro de la función que tienen encomendadas las Administraciones Públicas de aseguramiento y supervisión de la calidad de las universidades, ya tengan un estatus público o privado, y ofrezcan una modalidad de formación presencial, virtual o híbrida.

El proyecto de reforma busca, por consiguiente, facilitar esa actuación de promoción y aseguramiento de la calidad institucional en el conjunto del sistema universitario español, a través de una revisión y actualización de los requerimientos de calidad exigidos para la creación de centros y nuevos proyectos de universidades, ofreciendo un marco de actuación para que las Comunidades Autónomas puedan ejercer una adecuada labor de control y desarrollo de las estructuras y enseñanzas de educación superior que existen en sus territorios.

Repercusión social

Desde el punto de vista mediático, el decreto promovido por el Ministerio que dirige Manuel Castells ha tenido una especial repercusión social al ser presentado como una reforma que busca «poner coto a las universidades que actúan como meras academias y no investigan», y que podría establecer una dualidad entre universidades investigadoras y otros centros de educación superior, al estilo de los colleges norteamericanos.

Los nuevos criterios de calidad

Más concretamente, el decreto borrador conocido hasta el momento, establece diversos requerimientos y criterios de calidad para la creación y reconocimiento de universidades públicas y privadas, relacionados con la oferta académica establecida, la actividad investigadora, el perfil y los méritos de su PDI, y las instalaciones y el equipamiento.

La oferta académica

En el caso de la oferta académica, el nuevo proyecto borrador incorpora nuevos requisitos a lo establecido en el RD 420/2015 de que las universidades ofreciesen un mínimo de 8 títulos de grado o máster universitario. Los nuevos requisitos previstos son más exigentes al instar a las nuevas universidades a ofrecer un mínimo de 10 títulos oficiales de grado, 6 títulos oficiales de máster universitario y 3 programas oficiales de doctorado.

Además, la oferta docente en su conjunto debe comprender como mínimo 3 de las 5 ramas del conocimiento existentes; y el porcentaje de estudiantes de grado ha de suponer un 50% como mínimo del total que cursa estudios oficiales, frente al de la formación permanente que no puede superar el doble del número de estudiantes que cursa estudios oficiales.

La actividad investigadora

Con relación a la actividad investigadora, la normativa vigente no establece ningún requisito al respecto, algo que pretende modificarse con la reforma puesta en marcha. El proyecto presentado de creación de universidades insta a las mismas a dedicar al menos un 5% de su presupuesto a programas propios de promoción de la investigación; a presentar anualmente, al menos, 5 propuestas de proyectos de investigación en convocatorias nacionales e internacionales (siendo exigible que al menos uno sea internacional) y acreditar la concesión de al menos 5 proyectos en un período de cinco años.

Adicionalmente, se exigen criterios de rendimiento investigador a su PDI al solicitar 6 publicaciones científicas en 3 años por cada 3 profesores (equivalentes a tiempo completo o ETC), y que el 60% de su PDI doctor tenga reconocidos una o más evaluaciones positivas de su actividad investigadora (sexenios de investigación).

Estructura, cualificación y méritos del PDI

También son de enorme relevancia los cambios que introduce el borrador en lo relativo a la estructura, cualificación y méritos del Personal Docente e Investigador de las universidades. La legislación vigente (LOU/2001, LOMLOU/2007 y RD 420/2015) establece, por ejemplo, que las universidades deben contar con una ratio de al menos 1 Profesor (ETC) por cada 25 estudiantes matriculados en enseñanzas oficiales, una ratio que se flexibiliza a la proporción 1/50 y 1/100, en el caso de universidades que imparten estudios en modalidad no presencial.

Al mismo tiempo, la normativa vigente exige a las universidades que cuenten en sus plantillas con un porcentaje concreto de PDI Doctor que comprende el 50% (ETC) en el profesorado de los títulos de Grado; el 70% (ETC) en el profesorado de Máster; y el 100% (ETC) en los programas de doctorado. Por último, y en relación con las estructuras de profesorado, en el caso de las universidades públicas se limita a un total del 40% el PDI con contrato laboral temporal respecto al volumen total de la plantilla docente; y se establece que un 60% del profesorado debe desempeñar sus funciones a tiempo completo.

La nueva normativa

 Esta normativa que se ha planteado mantiene intacto el requisito de las ratios de PDI por estudiantes, con porcentajes diferenciados para el caso de universidades presenciales y universidades online.  Respecto al porcentaje de PDI Doctor, el requisito se rebaja en el caso del profesorado de los títulos de Máster al 50%, exigencia idéntica que, en el caso de profesorado de Grado, y se mantiene en los programas de doctorado (100%).

En cuanto al límite establecido de que el PDI contratado laboral temporal no exceda la cuota del 40%, el proyecto borrador lo mantiene en el caso de las universidades públicas, y lo extiende al ámbito de las universidades privadas. Por último, el decreto borrador ha eliminado el requisito actualmente vigente de que un 60% del profesorado debe desempeñar sus funciones a tiempo completo.

¿Cumplen las universidades españolas con los criterios señalados?

Hace unas semanas, el Observatorio del Sistema Universitario (OSU) publicó el interesante informe ‘¿A qué puede llamarse Universidad?´ (Sacristán, 2021), donde se realiza un análisis bastante exhaustivo del grado de cumplimiento de las universidades españolas respecto a los requisitos previstos en el proyecto de Real Decreto de creación, reconocimiento y autorización de universidades y centros universitarios, pero también de las exigencias que prevé actualmente la legislación en vigor (RD 420/2015).

Incumplimiento sistemático de los criterios

El análisis, que considera los datos oficiales publicados, presenta resultados de 48 de las 50 universidades públicas y de 33 de las 38 universidades privadas que existen en España. Podría afirmarse con rotundidad que las conclusiones del estudio son demoledoras al reflejar un incumplimiento generalizado de los requisitos establecidos en la normativa vigente, y al mismo tiempo una situación de lejanía en el cumplimiento esperado de los requisitos previstos en el borrador en el que trabaja el Gobierno.

Pese a que la mayoría de los requisitos vigentes están en vigor desde hace décadas, el informe concluye que sólo 18 de las 81 universidades cumplen con las exigencias impuestas, observándose al mismo tiempo un contraste evidente entre comunidades autónomas. Con relación a los nuevos requisitos previstos en la reforma, tan sólo 12 de las 81 universidades podrían cumplir con tales exigencias, siendo todas ellas públicas, frente a ninguna privada.

El informe elaborado por OSU refleja que las universidades públicas incumplen principalmente criterios relativos a las estructuras de profesorado (e.g. porcentaje de PDI temporal), mientras que la mayoría de ellas sí que cumpliría con las nuevas exigencias introducidas en materia investigadora, y con los requisitos relativos a la docencia donde todas cumplen.

En el caso de las universidades privadas, encontrarían dificultades importantes para cumplir con los requisitos de la actividad investigadora (e.g. consecución de proyectos de investigación, indicadores de publicaciones científicas), y también en lo relativo a la estructura de su PDI (e.g. ratio PDI/estudiantes). Las exigencias en materia docente sí que serían cubiertas por parte de las universidades privadas, aún estando muchas de ellas lejos de su cumplimiento, especialmente en lo que se refiere a oferta de programas de doctorado.

Responsabilidad frente al incumplimiento

El informe, a lo largo de sus más de ochenta páginas, ofrece una radiografía completa de cada una de las universidades analizadas con infografías que detallan su grado de cumplimiento con cada uno de los requisitos, lo que permite identificar cuales son las universidades, públicas y privadas, que más indicadores incumplen en relación a las diferentes dimensiones establecidas, lo que representa un verdadero ejemplo de transparencia.

Debería «sonrojar» al Ministerio de Universidades, a los gobiernos regionales que poseen competencias en materia de educación superior y al conjunto de administraciones con responsabilidades en materia de control de cumplimiento normativo y aseguramiento de la calidad observar como tantas universidades, públicas y privadas, llevan un largo tiempo incumpliendo exigencias sin que se deriven consecuencias de ello. Como reconoce Vera Sacristán (2021: 35): “Llama la atención que en todos estos años no se hayan corregido las carencias de tantas universidades, ni se haya revocado su reconocimiento de no corregirse éstas, lo que pone en duda la eficacia de la propuesta actual”.

Un ejemplo claro, sobre el que se lleva alertando durante un largo tiempo, es el incumplimiento sistemático que hacen la mayor parte de las universidades públicas del PDI contratado temporal, que aunque tiene una limitación del 40% en la normativa vigente, su cifra asciende al 47% en el conjunto de las universidades públicas: de hecho, de las 48 universidades públicas, solo 16 de ellas presentan una temporalidad igual o inferior a la cuota establecida, frente al 66,7% que la incumplen.

¿Qué podemos esperar del nuevo borrador?

Todo esto nos debe invitar a la reflexión. El actual decreto borrador en el que trabaja el gobierno introduce cambios importantes que pueden suponer una mayor exigencia a las universidades en términos de calidad, pero será insuficiente si la nueva norma se muestra incapaz de estructurar un sólido sistema institucional que pueda asegurar un cumplimiento riguroso y efectivo de los requisitos legalmente establecidos.

Coincidiendo con la opinión expresada por el Profesor Albert Corominas en este blog, el borrador en el que trabaja el equipo del Ministro Castells es indudablemente una iniciativa necesaria y oportuna, que bien gestionada, podría reforzar y mejorar los estándares de calidad de nuestro sistema universitario para así robustecerlo y hacerlo más competitivo en base a criterios internacionales.

Incrementar los estándares de calidad del sistema universitario

Desde algunos sectores sociales y mediáticos se ha interpretado esta reforma como un plan orientado a ejercer mayor control sobre las universidades privadas y reajustar su progresiva expansión pero, lejos de ello, el objetivo que debe perseguir una reforma como la que se plantea es la de incrementar los estándares de calidad de todas las universidades que conforman el sistema universitario, tengan naturaleza pública o privada (ya que es algo indistinto en términos de exigencias de cumplimiento); y también mejorar los mecanismos de control y supervisión de la calidad para evitar situaciones como la que ha retratado el informe del OSU.

Diversidad funcional de las universidades

Generalmente, y como puede observarse en países de todo el mundo, en los ecosistemas de educación superior coexisten diversos tipos de instituciones de educación superior: universidades orientadas a la investigación, universidades orientadas a la docencia, universidades comprometidas con el desarrollo regional y local, universidades generalistas, universidades especializadas, universidades mastodónticas, universidades pequeñas, etc.

Esta diversidad debe, por consiguiente, ser preservada y promovida desde los poderes públicos que coordinan los sistemas de educación superior para que cada una de las universidades, y en virtud de su libertad y autonomía institucional, decidan estratégica y organizacionalmente el tipo de institución al que aspiran convertirse.

Requisitos más exigentes en materia investigadora

Es decir, la introducción, por ejemplo, de requisitos más exigentes en materia investigadora que quizá sea uno de los aspectos más notables de la reforma, debe entenderse como una forma de incrementar los estándares mínimos y de base con los que debería contar cualquier institución de educación superior, con independencia de que estratégicamente esté orientada a la docencia o al desarrollo de su territorio.

Conclusiones

Por tanto, centrar el debate en cuestiones como que una institución pueda perder la consideración de Universidad para llamarse de otro modo no deberían desviar el verdadero foco de esta reforma. A este respecto, nadie debería sorprenderse al comprobar como muchos de los colleges norteamericanos acreditan un rendimiento investigador mayor que el de algunas universidades españolas.

Los y las responsables de universidades públicas y privadas en España deberían interpretar esta reforma como una oportunidad para crecer y progresar, sobre la base de estrategias comprometidas con la calidad y la excelencia académica en el medio-largo plazo.

En lo que respecta al gobierno y en el plazo que resta hasta la aprobación definitiva de este proyecto borrador, sería importante que se aclarasen algunas cuestiones importantes que sin duda aportaran seguridad y certidumbre en el horizonte de muchas universidades: ¿Cómo pretende asegurarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el periodo marcado de cinco años, tanto en las universidades de nueva creación como en las ya existentes? ¿Qué consecuencias tendrá el incumplimiento parcial o total de requisitos por parte de universidades públicas y privadas? ¿Se atreverá y/o podrá el Gobierno establecer mecanismos estrictos de control y supervisión de la calidad, que puedan incluso causar la revocación o cierre de universidades con las consecuencias derivadas de ello? Como expresaba rotundamente Albert Corominas en este blog:

Es estrictamente necesario que el decreto defina las responsabilidades correspondientes a la ejecución de medidas previstas en los casos de incumplimiento de las condiciones establecidas, y también las consecuencias que puedan derivarse por el hecho de no ejercer dichas responsabilidades”.

Muy probablemente, el camino no será fácil y el Gobierno encontrará no pocas resistencias y obstáculos en el proceso de aprobación, lo que determinará el resultado final de esta reforma.

 
Comentarios
  1. JM dice: 19/05/2021 a las 17:49

    Las pequeñas escuelas privadas que (tirando de contactos políticos en las distintas comunidades autónomas) están consiguiendo ser reconocidas como universidades se parecen tanto a una universidad como un huevo a una gallina. Desde los tiempos de Humboldt, el estándar de una universidad es un gran centro de investigación y conocimiento avanzado transversal en todas las áreas de conocimiento. Las universidades privadas españolas (salvo una par de honrosas excepciones bien conocidas) jamás se han involucrado en investigación, y si quisieran no podrían hacerlo por falta de musculo (profesorado formado como investigadores productivos y activos). No es que no jueguen en la misma liga que las publicas, sino que no juegan ni nunca lo han hecho, y difícilmente podrán hacerlo sin refundarse por completo.

    Las universidades publicas fallan sobre todo en la falta de plazas permanentes en su plantilla, lo que en gran medida fue causado por la legislación del Gobierno de Mariano Rajoy para superar la crisis económica de 2007, que les restringió tanto los fondos disponibles como la mera posibilidad legal de convocar las plazas para cubrir simplemente las bajas por jubilación, forzándolas a realizar contratos temporales con salarios relativamente bajos. Esto ha sido deplorable, pero no por ello han dejado de hacer su investigación y cumplir sus actividades. También están limitadas en la posibilidad de ofrecer una mejor carrera académica con varios niveles salariales, y cotas mas altas en los niveles mas altos (que quedan muy por debajo de los estándares europeos, dificultando la contratación internacional).

    Lo cierto es que cualquier exigencia reguladora es bien venida. Las universidades privadas crecen como setas, atraídas por un negocio de que requiere poca inversión y tiene alta rentabilidad si no se cuida la calidad (y para el cliente se genera el mismo título, sin sufrir la exigencia requerida para tener la formación obtenida en una buena universidad publica). Esto es inadmisible, y si se mantiene generará un mercado laboral distorsionado con titulados bien formados y titulados con escaso bagaje. El borrador actual trata de atajar esta externalidad negativa que afecta a toda la sociedad.


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