La libertad de enseñanza, otra vez

Libertad de enseñanza y calidad

Con toda probabilidad y desde el punto de vista jurídico, lo más importante que durante el año 2025 ha sucedido en nuestro país en el ámbito universitario es la aprobación del Real Decreto 905/2025, de 7 de octubre, texto modificador de varias normas con la justificación de incrementar a su través la calidad de la enseñanza universitaria.

Sus novedades se basan en sumar requisitos para la creación (de universidades públicas) o el reconocimiento (de universidades privadas) de los que se derivaría, según el autor del texto, un incremento de la calidad impartida por esas nuevas universidades, pero que también -y de una forma compleja que no debo exponer aquí- afectarían al desarrollo de la actividad de las ya existentes.

Es evidente que de forma difícil, por no decir imposible, pueden oponerse argumentos a la pretensión de incremento de la calidad de la enseñanza superior. Esa finalidad no puede combatirse y, al contrario, debe ser un valor compartido por todos aquellos que consideramos, recordando a Jacques Delors, que “la enseñanza encierra un tesoro”.

Pero, cuestión distinta es la de la forma elegida para conseguir esa finalidad y el objeto real de las novedades previstas.

El objeto [real] de la reforma

Las universidades privadas, en el punto de mira

Empezando por lo segundo y pese a la pretensión de referirse al conjunto del sistema universitario nacional, pocos esfuerzos debe dedicar el lector del Real Decreto 905/2025 a descubrir que es la universidad privada el objeto real de la nueva regulación.

Por un lado, no es previsible la creación de nuevas universidades públicas (la última se creó en 1998) mientras que, al contrario, se ha disparado la creación de universidades privadas (su número actual, 45, es ya muy próximo al de las universidades públicas, 50). Se sabe, además, de nuevos proyectos cuya aprobación abocaría al empate o, incluso, al predominio numérico de las universidades privadas.

Con el dato añadido, bien comprensible en función de varios factores, de que en el nivel educativo de grado los alumnos de las universidades privadas se aproximan al tercio del sistema universitario y en el de posgrado, son ya más quienes cursan un máster en una universidad privada que en las públicas (no así en el doctorado todavía). Y mezclado con todo ello el fenómeno creciente de la impartición de títulos extranjeros en centros sitos en nuestro país (o a distancia), con una regulación muy somera hasta el momento.

La calidad como argumento

Cuestión adicional es la de alguno de los remedios jurídicos aportados por la nueva norma para potenciar ese incremento de la calidad. No he conseguido deducir porqué la calidad crecerá con la fijación en 4.500 estudiantes del número mínimo que justifica la creación o el reconocimiento de una Universidad; o con que las plazas residenciales para estudiantes (en las universidades que no impartan enseñanzas on-line) deban ser del 10% sobre el total matriculado en la Universidad; o que la cuantía de títulos impartidos determine, sin más, la calidad del conjunto de la entidad que los imparte. Más bien se me antojan cifras pensadas para poner obstáculos a la creación o reconocimiento de una universidad.

La tentación de calificar como arbitrario este hecho me parece en algunos casos difícilmente resistible.

El impulso de la actividad investigadora

Cuestión distinta es lo que se regula a efectos de incrementar la muy tímida actividad investigadora (o casi inexistente) en la mayor parte de las universidades privadas y en unas pocas, también, de las públicas. En ese ámbito son encomiables los movimientos tendentes a la afirmación de que en la enseñanza universitaria la actividad investigadora es consustancial a la puramente docente y que ello debe aplicarse con independencia de la naturaleza jurídica de la institución y también a los centros que realizan su objetivo docente on-line.

La (no) cuantificación económica y la supervisión de la reforma

Y me parece también valorable positivamente que se encargue a las Administraciones públicas competentes del cuidado permanente de la observación de los nuevos requisitos establecidos. Esta tarea no es nada sencilla (apunto que me parece en algunos aspectos casi imposible) y labor que va a requerir de cuantiosos medios personales (y, por tanto, materiales también) para los cuales los presupuestos generales del Estado se desentienden expresamente en el texto de cualquier tipo de aportación.

Pero en un aspecto puramente jurídico creo bastante cuestionable, entre otras cosas, la calificación de  un informe (procedente de una agencia de calidad) para la creación y reconocimiento de las universidades como vinculante para las Administraciones competentes. De la misma forma que me parece sorprendente (y criticable) la presencia en un Real Decreto del Gobierno, de las competencias pormenorizadas de una Subdirección General (unidad administrativa cuya posición jerárquica en el esquema orgánico no es muy lucida). Ello supone un nuevo capítulo (el V) en el Real Decreto 640/2021 (uno de los textos modificados por el Real Decreto comentado).

Ahora, se incrementa notablemente la ya de por sí pesadísima estructura de un texto como el Real Decreto 905/2025 que ocasionará fortísimos dolores de cabeza para aquél que pretenda leerlo completo.

Nuevos pasos para el derecho universitario

No es de extrañar, así, que se hayan interpuesto por varias Comunidades Autónomas recursos contencioso-administrativos contra alguna de las novedades.

Tales recursos no son sino un anticipo de los que aparecerán contra las medidas concretas que se deriven de la aplicación del Real Decreto.

Los juristas interesados en el derecho universitario, y de la mano de las correspondientes sentencias, aprenderemos mucho en los próximos años (si es que el Real Decreto pervive con las mismas líneas generales aprobadas en octubre de 2025, cosa dudosa):  sobre la libertad de residencia, uno de los fundamentos del derecho europeo, y las exigencias para los profesores de algunos de los centros universitarios afectados por el texto; también sobre el papel vinculante de los informes de las agencias de calidad; de la misma forma sumaremos conocimientos en torno a la sutil distinción entre medidas discrecionales y arbitrarias en la confección de algunos de los nuevos requisitos e, igualmente, sobre la función que para la medición de la calidad de la investigación cobra la actividad de las agencias específicas teniendo en cuenta su composición y procedimientos de actuación. Y, por fin, sobre el juicio constitucional que, en general, merece la evidente centralización que denota el conjunto del nuevo texto normativo.

Más sobre la dialéctica público-privado

En el fondo lo que otra vez se plantea entre nosotros -y basta para ello leer lo que sobre el nuevo documento normativo han dicho los sujetos favorables y contrarios a él- es la continua dialéctica entre lo público y lo privado que marca el debate (muy superficial) sobre la enseñanza superior en nuestro país.

El tejer y destejer continuo sobre la libertad de enseñanza entendida de modo reduccionista únicamente como la libertad de creación de centros.

Un debate simplificador en el que cada día asombra más la falta de interrogación sobre las causas que conducen al incremento espectacular del alumnado de las universidades privadas o la escasa incidencia normativa en el actuar eficaz y eficiente de las universidades públicas. Estas se nos presentan como maestras en la construcción de pesadas estructuras administrativas, caras y fomentadoras de la creación de una clase profesional de profesores que hace muchos años se desengancharon casi completamente (o sin el casi en bastantes casos) de la docencia y la investigación. Igualmente sobre el sano papel que en cualquier sistema social y económico tiene la introducción del principio de la competitividad para favorecer los resultados finales de la actividad de todos los competidores.

La libertad de enseñanza, otra vez

Las libertades en la enseñanza son, sobre todo, libertades, pero también responsabilidad, dación de cuentas, eficacia y eficiencia económica, con el consiguiente respeto por el buen uso de las aportaciones financieras de los ciudadanos al mantenimiento del servicio público.

Nunca se insistirá lo bastante en ello y la aparición de una norma singular en el panorama jurídico universitario es una buena ocasión para volver a incidir en ello.

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