Cómo hacer política universitaria europea a través de la financiación

En época de presupuestos

Por estas fechas de final de año, las políticas universitarias, como ya señalaba en un post de 2018,  incluyen en agenda el tema de la financiación de las universidades, ya que se elaboran y se aprueban los presupuestos, en el mejor de los casos, tanto por parte del gobierno de la Comunidad Autónoma, como los de las respectivas instituciones públicas universitarias.

Las negociaciones siempre se concentran en los recursos públicos que se van a recibir cuando se ejecuten, es decir, se centran en su cuantía (transferencias corrientes y de capital) y, si hay varias universidades públicas en el territorio en cuestión, se determina cómo va a ser el reparto y si se va a respetar el statu quo existente entre ellas históricamente.

La elaboración de los presupuestos por parte de la Administración no se preocupa de analizar los instrumentos de gestión pública que se utilizan para hacer política, ni los resultados ni tampoco las evidencias para medir el impacto.

A mis compañeros de la Universidad de Málaga y a mí misma nos preocupaba investigar tras la pandemia el impacto en el desempeño de las universidades públicas de las diferentes políticas autonómicas de financiación universitaria en España desde una aproximación multi-criterio.  Existen y perduran diferentes formas de financiar a las universidades públicas. También, como se puede leer en esta otra entrada del blog,  se extiende, en algunos territorios, a sus universidades privadas, aunque siempre bajo el supuesto de que se trata de instituciones for non-profit, como es el caso de Deusto y Mondragón en el País Vasco, y de la Universidad de VIC-Universidad Central de Cataluña y de la UOC, entre otras, en Cataluña.

Políticas de financiación: ¿nos hacemos las preguntas correctas?

En esta entrada no me voy a ocupar en realizar comparativas sobre el esfuerzo público autonómico en sus universidades. Ya sabemos que es muy diferente, tanto en términos de estudiantes como de PDI-ETC, tal y como señalan Juan Hernández Armenteros y José Antonio Pérez García de forma recurrente en la Universidad en Cifras.

Me quiero centrar hoy en aportar fundamentos teóricos y de política educativa que puedan justificar el hecho de aplicar diferentes mecanismos e instrumentos de gestión pública.

El objetivo no es otro que responder a las siguientes preguntas, conforme a las directrices europeas: ¿a quiénes se dan los recursos públicos, operadores públicos o privados?; ¿para qué se les conceden? (financiación estructural a través de subvención basal y, por tanto, no finalista o subvenciones de capital que pueden ser finalistas); ¿con qué objetivos, eficiencia orientada a resultados, sostenibilidad para garantizar las necesidades de financiación? Esta última pregunta suele estar ligada a la figura del contrato-programa, un instrumento que liga la financiación al desempeño (condicionada a resultados) y a lograr la eficiencia.

El caso del sistema universitario vasco y sus políticas de financiación

El modelo del País Vasco, que he repasado y discutido recientemente en las Jornadas sobre Financiación de la Universidad Pública, celebradas el 31 de octubre de 2025 en la Universidad del País Vasco / Euskal Herriko Unibertsitatea, puede servir de ejemplo para mostrar bajo que instrumentos o mecanismos se han canalizado las aportaciones presupuestarias para el año 2024 (figura 1) del Gobierno de Euskadi a las universidades de su territorio a través de su Plan del Sistema Universitario (2023-2026).

Figura 1. Plan del Sistema Universitario (2023-2026).

Fuente: elaboración propia. Nota: UPV/HEU (universidad pública), Deusto y Mondragón (universidades privadas).

Financiación pública a instituciones universitarias públicas para la provisión del servicio público de educación superior

Históricamente, todas las universidades públicas españolas han recibido lo que se ha denominado la subvención nominativa (de ahí su nombre), una aportación ordinaria anual que se trata de financiación no competitiva que cubre fundamentalmente los gastos de personal (capítulo 1). Se trata de una financiación no competitiva y no finalista pero que se traduce en un monto de recursos considerables, que responde a las necesidades de financiación del servicio público de educación superior en condiciones de calidad.

La educación superior pública es, todavía, un servicio muy intensivo en capital humano.

Además, dada la naturaleza de los gastos, la mayoría de los gobiernos autonómicos aprueban un plan plurianual de inversiones.  Se trata de una financiación no finalista, es decir, dirigida a inversiones predeterminadas a medio y largo plazo que permiten planificar a los gobiernos de las universidades sus infraestructuras. En algunos casos, como ocurre en Euskadi, se realiza un Plan Plurianual Especial de Mejora de Infraestructuras (PPEMI) que consta también de una aportación ordinaria y otra aportación ligada a los contratos-programa para gastos en inversiones excepcionales.

Políticas de eficacia y eficiencia en el sistema universitario del País Vasco

Aunque no puede estar recogida en la figura de las aportaciones presupuestarias del 2024, porque no existía diferenciada como tal, el Gobierno del País Vasco exhibe su política universitaria más social e inclusiva a través del Plan Estratégico de Subvenciones 2025 del Departamento de Ciencia, Universidades e Innovación (separado del Departamento de Educación en esta última legislatura).

En este plan se recoge la totalidad de las convocatorias de subvenciones gestionadas por las dos Viceconsejerías y las seis Direcciones del Departamento de Ciencia, Universidades e Innovación, y concreta los objetivos y efectos que se buscan con su aplicación.

Como se señala en su página web el Plan, de carácter programático, se configura como un instrumento de planificación de la política del Departamento de Ciencia, Universidades e Innovación en las áreas de actuación que tienen por objeto el fomento de actividades de interés social, mediante la concesión de subvenciones, cuyo importe global para el año 2025 asciende a 63.088.111 euros.

Entre estas 40 líneas de subvención “destacan las becas universitarias, aquellas destinadas a favorecer la movilidad del alumnado, del personal investigador o las que se ocupan del fomento de la investigación, entre muchas otras». De esta forma, esta herramienta garantiza un incremento en los niveles de eficacia y eficiencia, así como el «fortalecimiento de la transparencia” en el ámbito de actuación del Departamento de Ciencia, Universidades e Innovación.

Financiación pública a instituciones universitarias públicas y privadas condicionada a sus desempeños (performance-based funding)

Desde principios del siglo XXI en España, siguiendo la tendencia de la Nueva Gestión Pública (New Public Management) aplicada en universidades anglosajonas y centroeuropeas, se han  desarrollado mecanismos que buscan la eficiencia orientada a resultados para canalizar la financiación pública.

Estas políticas de financiación se concretan en la mayoría de las comunidades autónomas en los denominados contratos-programa (performance agreements) entre el financiador (gobierno autonómico) y los financiados (normalmente las universidades públicas). No obstante, en algunos territorios se financian instituciones públicas y privadas sin ánimo de lucro, como es el caso de Cataluña y el País Vasco. En esta última comunidad, en la página web del Departamento de Ciencia, Universidades e Innovación del Gobierno Vasco se lee lo siguiente:

“Los contratos-programa constituyen un instrumento de financiación de las universidades, financiación condicionada a la consecución de objetivos de mejora de la docencia, de la investigación y de la gestión acordados entre cada una de las universidades y el Gobierno Vasco. Se trata de instrumentos de política universitaria que transfieren medios económicos extraordinarios a los centros de educación superior, condicionando su efectiva percepción al cumplimiento de objetivos estratégicos acordados entre las partes. Los contratos-programa suponen una mejora importante en lo que se refiere a la racionalización de los recursos de que disponen las universidades y a la cristalización de una cultura de la eficiencia orientada a resultados, contribuyendo a difundir una cultura de la mejora y de evaluación de resultados”.

El mecanismo del contrato-programa resuelve, en parte, los problemas de agencia e intenta alinear las prioridades del financiador con sus financiados a través del consenso de las líneas de actuación estratégicas para impulsar.

Líneas de actuación estratégicas en los contratos-programa del País Vasco

En el caso del País Vasco, en los contratos-programa para el periodo 2023-2026, se priorizan líneas de actuación estratégicas en el ámbito de la Ciencia de Excelencia, la relación Universidad+Empresa, la Docencia Innovadora y de Calidad, la Internacionalización y la Comunidad Universitaria inclusiva e igualitaria, además de la digitalización y el impacto social.

Estas directrices se concretan en tres contratos-programa e identifican 122 acciones: (i) Ciencia de Excelencia; (ii) Universidad+Empresa+Sociedad; (iii) Internacionalización+Docencia innovadora”.

En este sentido, cada una de las tres instituciones que conforman el Sistema Universitario Vasco -el Plan del Sistema Universitario 2023-2026 no incluía a la nueva universidad privada, Euneiz, que lleva en funcionamiento desde hace tres cursos académicos-, y que reciben estos fondos públicos adicionales, deben respetar el uso comprometido de los mismos y no caer en la tentación de usar la financiación del contrato-programa, que es una financiación adicional, como financiación estructural.

Existe una delgada línea entre una financiación estable y otra de carácter accidental, no permanente y finalista que sufraga en las universidades públicas unas estrategias e infraestructuras de rango mundial, para poder funcionar y “brillar” en los rankings globales.

A modo de corolario

Las políticas innovadoras son posibles

Hemos comprobado como un gobierno ejerce su propia política universitaria y científica con los recursos de los que dispone y usa los instrumentos que tiene a su alcance para conseguir sus objetivos de impulsar el ecosistema educativo, científico e innovador de su territorio.

Como señalan Jo Ritzen and Job Zomerplaag en la University World News “en toda Europa, las universidades se enfrentan a desafíos más complejos que las disputas de financiación. Deben defender la libertad académica al tiempo que abordan las percepciones de sesgo político. Deben seguir siendo excelentes a nivel internacional y demostrar relevancia para las regiones y naciones que los financian.”

Europa, polo de atracción investigadora

Ante este panorama mundial incierto, la línea de trabajo de la Unión Europea es clara.

Así, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, en su discurso de mayo de 2025 en la Sorbona, lanzó la iniciativa «Elige Europa para la Ciencia» (‘Choose Europe for Science’). Esta iniciativa implica 500 millones de euros en nuevos fondos, «superbecas» a largo plazo para los mejores investigadores y medidas para atraer a «los mejores de todo el mundo». El objetivo, según pronunciaba en su discurso, es hacer de Europa «un imán para los investigadores». En el caso español, aquellas comunidades autónomas, como el caso de estudio del País Vasco, que cuenten con un tejido industrial e innovador, tendrán la posibilidad no solo de ofrecer capacidades a los investigadores, sino posteriormente de que brote la nueva política europea y de que el conocimiento sea el instrumento de las nuevas políticas científicas y tecnológicas.

España ante el desafío europeo

Por último, tenemos que ser conscientes  de que las líneas futuras de actuación de cualquier comunidad autónoma pasarán por adaptarse a la propuesta legislativa para Horizonte Europa (2028-2034), por sus vínculos con el nuevo Fondo Europeo de Competitividad propuesto y con las  aportaciones al desarrollo de la futura Ley Europea de Innovación y al Plan Europeo de Vivienda Asequible, como señala recientemente la Asociación Europea de Universidades (European University Association).

En mi opinión, estas políticas permitirán apuntalar la maltrecha conexión social con el entorno local (societal connection with local communities) y el compromiso cívico de las universidades (civic engagement, civic university).

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