¿Qué hacemos con la universidad pública española?
El sistema universitario español sigue siendo el que atesora una mayor capacidad formativa e investigadora de la sociedad española. En el curso 2023-2024 las universidades españolas han impartido formación a 1.762.459 estudiantes de grado, máster y doctorado. Han gestionado el 27,5% de los gastos internos de I+D de la economía española y han empleado el 35,3 % del personal de I+D español.
De este conjunto de universidades, las de carácter público, han dado formación al 75% del total de estudiantes y han ejecutado más del 88% del total del gasto en I+D universitario.
La misión de la universidad pública española
No hay duda de que el sistema público de universidades es una pieza fundamental para encarar los retos a los que se enfrenta la sociedad española, entre los que destaca, la necesidad de mejorar los actuales niveles de productividad. En esta tarea, el sistema universitario en general, y el público en particular, juega un papel muy relevante.
Para llevar a cabo su misión, el sistema universitario español (SUE) ha ido agregando a su actividad más tradicional, la docencia y la investigación, otras más directamente vinculadas al sistema productivo: la transferencia de los resultados de la investigación y la formación permanente.
Más allá de la docencia y la investigación
Dichas actividades se han ido incorporando, en estas tres últimas décadas, a la actividad regular de la universidad. Y todo ello, manteniendo unos niveles de calidad que se encargan de evaluar las agencias creadas en estos últimos años.
Añadiendo, también, todos aquellos valores y desafíos que permean a la sociedad en su conjunto y a los que no es ajena la universidad: la sostenibilidad, la digitalización y la inteligencia artificial, las políticas de igualdad de género y la internacionalización. Han sido, por tanto, unos años de una muy intensa transformación.
Una tarea compleja
Todo ello se ha llevado a cabo con inevitables desajustes: desajustes entre la oferta de graduados y las necesidades del sistema productivo, déficits en aspectos relevantes de la transferencia de los resultados de la investigación, singularmente las licencias de patentes y la creación de spin-off’s, una formación continua que aún le falta hacer un paso adelante y una internacionalización a la que la falta de recursos y de un marco legal que la ampare, singularmente a nivel del conjunto de la UE, impide su definitiva eclosión.
Un marco regulatorio que deja que desear
Todo ello, que es mucho, se ha llevado a cabo en un marco regulatorio que es más una expresión de la distancia que existe entre las administraciones públicas y las universidades que en un entorno legal que permita desarrollar las potencialidades de la universidad.
La expresión más nítida de esta desconfianza se expresa en el hecho de que en el año 2022 el total de los ingresos no financieros liquidados de las universidades públicas presenciales españolas seguirían estando, en términos reales, descontando la inflación, un 14% por debajo de los obtenidos en el año 2009.
El auge de las universidades privadas
Además, esta distancia entre las universidades públicas y las administraciones competentes también se ha reflejado en un incremento del número de universidades privadas en España del que no hay parangón en Europa.
Desde principios de este siglo se han creado 26 universidades privadas por ninguna de carácter público y todo indica que dicha tendencia va a seguir en los próximos años.
A día de hoy, el número de universidades privadas es prácticamente el mismo que el de las públicas. Aunque la Comunidad de Madrid es la región con un mayor número de universidades privadas, en el resto de regiones, con alguna excepción, la oferta académica pública compite con la privada.
Algunas consideraciones sobre cómo apostar por la universidad pública
Este es el cambio más sustancial del SUE en lo que llevamos de siglo y es sobre esta base, donde cabe hacer las siguientes consideraciones.
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Modificación del Real Decreto 640/2021
En primer lugar, de la misma manera que cabe pensar que la presencia de universidades privadas de calidad ha de ser forzosamente positivo para el conjunto del sistema universitario español, es lícito preguntarse sobre la eficacia del Real Decreto 640/2021 de creación, reconocimiento y autorización de universidades y centros universitarios.
Las comunidades autónomas han autorizado la implantación de universidades privadas con el informe desfavorable de la Conferencia General de Política Universitaria. Parecería imprescindible modificar este decreto de manera que las condiciones mínimas que establece el RD, o las que se fijen, requiera de informes vinculantes previas a su aprobación.
2. Dotar a las universidades públicas de herramientas para poder competir
En segundo lugar, si el mapa universitario español es el que es, parecería razonable dotar a las universidades públicas de herramientas que le permitan competir con las privadas. Ello pasa por dar más autonomía a las universidades públicas, en particular en la política de personal. Hay, sin duda, universidades públicas en España que son capaces de desarrollar una política de personal sin delegar a las agencias de calidad las funciones que estas realizan y, además, hacerlo manteniendo o mejorando los estándares de calidad vigentes.
3. Reducir la distancia entre administraciones públicas y la universidad
En tercer lugar, dicha mayor autonomía, no es compatible con el actual sistema de gobernanza que detalla la LOSU.
Es imprescindible reducir la distancia entre las administraciones públicas competentes y la universidad y generar mayores dosis de compromiso mutuo en la estrategia de la universidad.
Esto se puede hacer de muchas maneras, como nos indican la práctica totalidad de los modelos universitarios europeos donde la presencia de manera directa o indirecta de representantes del gobierno y/o de la sociedad es una constante en el órgano de gobierno máximo de la universidad que a su vez tiene la capacidad de nombrar al rector.
El caso de Porrtugal: convertir a las universidades públicas en fundaciones
También se puede hacer, por ejemplo, permitiendo a las universidades públicas su transformación en fundaciones como se llevó a cabo en Portugal con la ley nº62/2007 del régimen jurídico de las instituciones de enseñanza superior.
En esta ley se define que el sistema de enseñanza superior comprende el de carácter público y el privado y que, además, el de carácter público está compuesto por las instituciones pertenecientes al estado o por las fundaciones instituidas en los términos de la ley mencionada.
¿Qué dice la ley y cómo llevarlo a cabo?
En la ley se menciona que para llevar a cabo dicha transformación esta se ha de fundamentar mediante una propuesta del rector o presidente aprobada por el consejo general por una mayoría absoluta de sus miembros requiriendo al gobierno su transformación en una fundación pública en régimen de derecho privado.
Dicha ley define, también, la composición y funciones del consejo general como máximo órgano de gobierno de las universidades del estado. Está compuesto por un mínimo de 15 miembros y un máximo de 35. Incluye representantes del profesorado, que han de tener la mayoría de miembros, de los estudiantes, un máximo del 15% y de personalidades externas de reconocido prestigio propuestas por los dos grupos anteriores, con un mínimo del 30% de los miembros del consejo general. El consejo general elige a su presidente entre los miembros del grupo de personalidades externas de reconocido prestigio y nombra el rector.
Regimen de las fundaciones
Las fundaciones se rigen por el derecho privado en lo que hace referencia a la gestión financiera, patrimonial y de personal, sin perjuicio, en este último caso, de que se mantengan los derechos adquiridos de los funcionarios públicos docentes existentes en la universidad previamente a su transformación en fundación. La financiación por parte del estado de las fundaciones se materializará mediante un contrato-programa plurianual, no inferior a los tres años, asociado a objetivos de desempeño.
La aplicación de esta posibilidad en el marco legal español no está, sin embargo, exenta de dificultades dado que modificar una ley orgánica, la LOSU, en este caso, requiere de otra ley orgánica aprobada por mayoría absoluta del Congreso.
El ejemplo de dos universidades catalanas
Otra posibilidad es la de crear fundaciones que vinculen la prestación de un servicio público con una gestión privada. Este es el caso, por ejemplo, de dos universidades como son la UOC, la Universidad Oberta de Catalunya y la Universitat de Vic-Universitat Central de Catalunya (UVic-UCC). El Registro de universidades, centros y títulos (RUCT) las define como privadas, pero es innegable el servicio público que prestan.
Ambas universidades tienen unas características comunes. Ambas son jurídicamente fundaciones y ambas tienen un contrato-programa con la Generalitat de Catalunya. Las diferencias se expresan como consecuencia de quien tuvo la iniciativa de su creación. Las autoridades locales en el caso de la Universidad de Vic-Universidad Central de Catalunya y la propia Generalitat en el caso de la UOC. La composición del Patronato, máximo órgano de gobierno de dichas universidades, es un reflejo de estas diferencias.
El caso de la Universidad Oberta de Catalunya
En el caso de la UOC, universidad creada en 1995 y, en su momento, la primera universidad en línea y con más de 53.000 estudiantes en el curso académico 2023-2024, la presidencia del patronato de la Fundación UOC, titular de la universidad, lo ostenta una personalidad de reconocido prestigio del mundo empresarial. Los restantes diez miembros del patronato incluyen la consejera de universidades y de educación de la Generalitat, tres representantes adicionales de la administración de la Generalitat, un representante de la Cámara de Comercio de Barcelona y del Instituto de Estudios Catalanes y tres personalidades de reconocido prestigio.
El caso de la Universitat de Vic-Universitat Central de Catalunya
En el caso de la UVic-UCC, creada en 1997 y con más de 13.000 estudiantes de titulaciones oficiales, la presidencia de la Fundación Balmes que es la titular de dicha universidad, la ostenta el alcalde de Vic al que acompañan dos vicepresidentes, el consejero de universidades de la Generalitat i el alcalde de Manresa. Los 32 miembros restantes del patronato lo forman dos representantes de la Generalitat, 14 de los ayuntamientos vinculados la universidad, 13 representantes de entidades y personalidades de reconocido prestigio y 2 representantes del PDI y 1 del PAS.
En ambos casos, el patronato es quien tiene la Facultat de nombrar al Rector de la Universidad el cual asiste a sus reuniones con voz, pero sin voto. También ambas universidades tienen la capacidad de diseñar la trayectoria profesional de sus profesores y una, la UVic-UCC junto con las calificadas universidades públicas catalanas, forma parte del sistema de preinscripción establecido para todas ellas y determina un importe de la matrícula para sus estudiantes bonificado. En cambio, La UOC, por el hecho de ser una universidad en línea, no forma parte del sistema de preinscripción y el importe de su matricula atiende a los precios públicos fijados por la Generalitat de Catalunya.
Un modelo de compromiso entre universidades e instituciones públicas
El modelo de universidad de iniciativa pública que representan ambas universidades crea las condiciones para un mayor compromiso mutuo entre la propia universidad y la institución pública que la respalda y, además, permite disponer de un mayor grado de autonomía para desarrollar la actividad universitaria, en particular en lo que hace referencia a la selección del profesorado, atributo que es común, por otro lado, en la generalidad de los sistemas universitarios europeos. Dicho modelo, puede, también, garantizar la equidad en el acceso a la universidad y en definitiva prestar un servicio público en las mejores condiciones posibles.
Los desafíos a los que se enfrentan las universidades públicas y la necesidad de que estas se involucren de la mejor manera posible en los desafíos a los que se enfrenta, también, la sociedad española en su conjunto, hacen imprescindible abrir este debate.
Este texto recoge y amplia parte de lo escrito para una contribución del mismo autor, en el libro, de próxima aparición, escrito en homenaje al profesor Juan Vazquez, que fue Rector de la Universidad de Oviedo y Presidente de la CRUE.
La opinión del profesor Parellada revela la identificación de la gobernanza universitaria pública española como un problema central del Sistema Universitario Público Español. No niego que sea mejorable, pero reconozcamos que su desempeño ha sido notable, en un contexto de fuerte escasez de recursos (25% inferior a la media UE): incremento de la atracción de estudiantes en la franja de edad de 18 a 20 años, demanda docente cercana a la estabilidad, mejora de un 20% del rendimiento académico del grado, igualando prácticamente el de la UU. Privadas (que en la medida que han ampliado su tamaño se ha reducido), tasas de abandono inferiores a las de la media de la OCDE, ocupación de 2/3 de los empleos creados en España en los últimos 10 años o crecimiento de un 55% de la actividad científica con índices normalizado de calidad científica muy cercanos a países (Francia, Alemania, EE.UU.) que invierten mucho más en I+D que España.
Tampoco me parece un resultado menor de la actual gobernanza que las universidades públicas hayan logrado pasar el Gólgota de los duros ajustes presupuestarios durante una década sin recurrir al endeudamiento, al contrario, reduciéndolo. Circunstancia que no ha sucedido en ningún otro ámbito del sector público español.
Desde luego que hay que mejorar la gobernanza (agilidad, desburocratización e incorporación de talento, si es posible conocer del negocio, por favor), pero si hemos señalar hándicaps, la universidad pública española tiene ante sí obstáculos mucho más determinantes para mejorar su rendimiento: financiación, desregulación, autonomía organizativa (gestión de recursos humanos), y uno. nada despreciable pare mejorar su flanco más débil, convencer a las empresas de que la innovación es un factor de competitividad clave para el futuro, y que , por ello, deben invertir mucho más en I+D (hoy por hoy, solo invierten la cuarta parte de lo que lo hacen las empresas en la OCDE).
Y cuidado con los experimentos…
Cabe inferir de esta entrada que, en opinión de su autor, las universidades públicas catalanas deben aspirar a ser como la UVic-UCC i la UOC?
El autor parece congratularse del incremento de universidades privadas. El informe del Observatorio del Sistema Universitario de 2021 titulado «¿A qué puede llamarse universidad?» ponía de manifiesto que la mayoría de las universidades privadas son como una gran academia, con escasa atención al doctorado y nula aportación en el campo de la investigación. Es decir, que se pone de manifiesto su motivación de puro negocio y/o de persuasión ideológica. Poner en plano de igualdad a ambos sectores, público y privado, para estudiar un sistema universitario unificado me parece profundamente equivocado. Y suscribo lo que dice el comentario anterior de José Antonio Pérez García en relación con la obsesión del autor con el sistema de gobernanza.
Resulta importante el debate que se plantea, más aún si se tiene en cuenta la acelerada presencia y por tanto competencia de las universidades privadas. Lo sería igualmente de no existir estas. A muchos de nosotros, la experiencia nos ha demostrado, de forma muy clara, la enorme dificultad que tienen la mayoría de las universidades públicas para llevar a cabo políticas diferenciadas en recursos humanos, y ello, tanto en PDI como en PTGAS. También la debilidad de sus conexiones con el mundo empresarial y el emprendimiento en general, puesta de manifiesto en los magros resultados en transferencia de la investigación o en los niveles de internacionalización de sus enseñanzas y esto, tal vez tenga mucho que ver con la forma como se organiza la universidad pública en nuestro país. Por ello, incluso discrepando de algunas de las sugerencias de mejora que se proponen, resulta fácil coincidir en la conveniencia de llevar a cabo modificaciones en la estructura de las universidades y en sus formas de gobernanza. Plantear propuestas concretas, que para resultar realistas no deben olvidar la enorme resistencia al cambio desde el interior de las universidades, siendo una tarea loable y necesaria, resulta francamente arriesgada. Por ello gracias, profesor Parellada, por su valentía.
Coincido con Paco Martos en la necesidad de abrir un debate sobre las cuestiones que plantea con valentía el profesor Parellada. Son varios los colegas que desde esta y otras tribunas vienen llamando la atención sobre los obstáculos que tienen las universidades españolas para abrirse más a su entorno y flexibilizar su toma de decisiones. La nota da ejemplos concretos de cómo esto puede hacerse pero, evidentemente, no bastan las experiencias de otras latitudes para dar lugar a una política pública más audaz. Es necesario también un consenso entre los principales partidos políticos lo que no parece probable en un horizonte próximo. Por eso, la advertencia de José Antonio Pérez («cuidado con los experimentos») no me parece oportuna. Al contrario, los ejemplos que da el profesor Parellada ilustran como la experimentación puede provocar un cambio sistémico. Para citar a Ilia Prygogine: «“When a complex system is far from equilibrium, small islands of coherence in a sea of chaos have the capacity to shift the entire system to a higher order.”. Bienvenidas esas pequeñas islas de coherencia!
[…] que juzgo valiosos. Una de las reflexiones más acertadas en esta línea fue publicada por Martí Parellada no hace mucho en estas mismas páginas. Aquí vamos a tomar un camino diferente que no excluyente. […]