Conocer el pasado para entender el presente
Apuntes históricos de los procesos de reforma universitaria en España
Mayo 2022: Ley Orgánica del Sistema Universitario
En el mes de febrero publiqué el post ¿Será el año 2022 el de la gran reforma universitaria en España?, con motivo del proceso abierto de reforma universitaria iniciado con la redacción del Anteproyecto de Ley Orgánica del Sistema Universitario (LOSU). Acabábamos de conocer que Joan Subirats, catedrático de Ciencia Política y especializado en el ámbito de las políticas públicas, se colocaba al frente de este proceso reformista, tras su nombramiento como ministro de universidades.
Su experiencia en el campo del análisis político podría ser un apoyo para la dirección de nuestra política universitaria y la orientación acerca de la actuación de las universidades, unas organizaciones políticas singulares (Baldridge, 1971; Musselin, 2007) con una gobernanza compleja y con una autonomía concebida en nuestra CE como derecho fundamental (Benítez-Amado, 2019).
El pasado 9 de mayo, acompañado del secretario general de Universidades, José Manuel Pingarrón, presentó en rueda de prensa el nuevo documento de la Ley Orgánica del Sistema Universitario, el cual fue aprobado por el Consejo de Ministros el pasado 21 de junio. En su momento, se señaló que era el resultado de un proceso de escucha con representantes de todas las universidades públicas españolas: una empresa nada fácil si se observa la historia reciente en España (Benítez-Amado, 2019: 147-185).
“La LOSU ofrece al sistema universitario las herramientas para adaptarse, y rápido, a los cambios sociales y económicos que se están produciendo” ha afirmado el ministro, Joan Subirats.
Remito al lector a esa entrada de febrero en la que comentaba algunos aspectos, a mi juicio significativos, de la propuesta de Castells, planteada como una reforma integral de nuestra enseñanza superior. Hoy querría repasar aquí cómo la educación superior en España ha experimentado grandes transformaciones a lo largo de las últimas décadas que han afectado a sus rasgos estructurales y a sus relaciones con el poder político y la sociedad. Estas transformaciones también han influido en los patrones de intervención del Estado sobre sus universidades, y por consiguiente en su naturaleza organizativa y en su sistema de gobierno.
Desde que España fuese constituida como un Estado social y democrático de derecho, se han impulsado tres grandes reformas en la educación universitaria a lo largo de las últimas décadas: la Ley de Reforma Universitaria (LRU/1983), la Ley Orgánica de Universidades (LOU/2001) y la Ley Orgánica Modificatoria de la Ley Orgánica de Universidades (LOMLOU/2007).
Agosto de 1983: Ley de Reforma Universitaria
Antes de la instauración de la democracia en España a finales de los setenta, la universidad española estaba altamente centralizada y controlada por el Ministerio de educación, el cual regulaba el marco general de la educación universitaria y mostraba una plena injerencia sobre sus procesos internos de gestión, organización y gobierno.
Hasta 1983, las universidades españolas eran concebidas como agencias burocráticas que actuaban bajo el férreo control impuesto por la autoridad del Estado (Sánchez-Ferrer, 1997), y sin apenas capacidad de decisión sobre cuestiones estratégicas.
La aprobación de la primera reforma democrática universitaria en 1983 (LRU) promovió la autorregulación y el autogobierno académico.
Autonomía institucional
Tras incluir el concepto de autonomía universitaria como un derecho fundamental dentro de la carta magna de 1978, la LRU (1983) confirió un grado de autonomía institucional mucho mayor que el que ostentaban en aquella época otras universidades del entorno europeo (Sánchez-Ferrer, 1996). Además, la reforma universitaria de 1983 tenía como objetivos esenciales una mejora de la equidad social dentro de la educación universitaria y una mejora general de la calidad de las universidades (Sánchez-Ferrer, 1997).
Estructura de funcionamiento
Esta reforma modificó la estructura organizativa de las universidades transformando la vieja estructura de la cátedra, que había favorecido prácticas clientelares y abusos de poder, por una estructura departamental.
Con relación a los recursos humanos, se simplificaron las categorías académicas vigentes, y se introdujo un sistema de selección y reclutamiento del personal académico más competitivo, flexible e internacionalmente más estandarizado, que incrementó los requerimientos de acceso al profesorado universitario.
Modelo de gobernanza
La reforma trajo consigo un nuevo modelo de gobernanza institucional más complejo con rasgos del modelo multiactor y multinivel, donde los gobiernos regionales se convirtieron en los responsables de la administración de las instituciones de educación universitaria y de su financiación.
Por último, el nuevo sistema de gobernanza se abrió a nuevos sectores de la sociedad a los que se incluyó en el gobierno universitario (e.g. creación de los consejos sociales). La reforma universitaria de 1983 también promovió un fortalecimiento institucional de los órganos centrales de dirección y administración -Rector, y Junta de Gobierno-, lo que desplazó a las facultades y a los departamentos como núcleos de poder.
La LRU sigue aportando los cimientos sobre la que se asienta el actual sistema universitario, y muchas de las deficiencias que todavía presenta encuentran su razón en el diseño institucional introducido.
Sin embargo, se descuidó la introducción de mecanismos y procedimientos internos de control institucional y de rendición de cuentas al no disponer de procedimientos y herramientas de evaluación de la calidad y de los resultados.
Diciembre de 2001: Ley Orgánica de Universidades
La siguiente reforma universitaria, la Ley Orgánica de Universidades (LOU/2001) fue impulsada en 2001 para avanzar en el proceso de modernización del sistema español universitario.
Los dos principales desafíos eran la apertura de la universidad a la sociedad para responder adecuada y eficazmente a las demandas de su entorno, e incrementar su rendición de cuentas; y una armonización al nuevo Espacio Europeo de Educación Superior (EEES) que exigía un proceso gradual de convergencia europea.
Evaluación y aseguramiento de la calidad
Esta ley universitaria introdujo modificaciones en ámbitos relevantes como la selección y promoción del profesorado, la evaluación de los resultados académicos y el sistema de gobierno universitario.
Para mejorar la calidad universitaria, la ley creó la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA) para la evaluación independiente de las enseñanzas universitarias, de los servicios y programas de las universidades, y de la actividad investigadora, docente y de gestión del personal académico.
Ello incorporó a España a los países de la Unión Europea con universidades sometidas a la evaluación y control académico y organizativo de una agencia externa e independiente (Vidal, 2003).
Selección y contratación del profesorado
Otra modificación importante fue en el sistema de selección y contratación del profesorado para garantizar la calidad docente en las universidades públicas y privadas. El modelo de selección descentralizado de la LRU, había sido fuertemente criticado por favorecer la endogamia. Por ello, la LOU/2001, buscando la convergencia internacional, implantó sistemas de acreditación de mínimos previos al acceso a la carrera académica, especialmente para las figuras laborales, y centralizó los procesos de acceso a las categorías funcionariales (CU y TU) por medio de las habilitaciones nacionales.
Respecto al profesorado contratado, la ley estableció evaluaciones periódicas realizadas por ANECA -formación académica, docencia, investigación y gestión- para determinar el tipo de contrato dentro de la nueva escala académica (Galán et al., 2014). Además, dicha reforma universitaria introdujo en el sistema nuevas categorías de contratación laboral, temporales -Profesor Visitante y Profesor Ayudante Doctor- y permanentes -Profesor Contratado Doctor-, que proporcionaban a las universidades nuevos instrumentos de contratación.
La nueva regulación concedió a las CC. AA. la posibilidad de desarrollar sus propias regulaciones en materia universitaria e instrumentos específicos de contratación, que fue aprovechado por algunos gobiernos regionales como Cataluña y el País Vasco, incrementando su capacidad de intervención.
Gobierno universitario
En relación con el gobierno universitario, la reforma universitaria de 2001 modificó la fórmula de elección de los rectores de las universidades e introdujo el sufragio universal directo ponderado. Ello concedió a la comunidad universitaria un rol decisivo y debilitó al órgano académico, el Claustro universitario.
Este proceso de reforma universitaria, promovido por el primer gobierno liberal-conservador de la historia democrática española, originó sucesivas protestas sociales entre sectores del profesorado y de los estudiantes.
La alta contestación social obligó al gobierno vencedor de las elecciones de 2004 a revisar el marco regulatorio.
Abril de 2007: LOMLOU
La reforma de 2007 (LOMLOU) culminó la adaptación de la educación superior española al Proceso de Bolonia, y mejoró el sistema de acceso al profesorado universitario.
Profesorado y gobierno universitario
La tercera gran reforma universitaria introdujo nuevos cambios en el proceso de acceso y promoción académica del profesorado dentro de las universidades españolas, estableciendo el sistema de acreditación para las posiciones académicas funcionariales y laborales (Bosch, 2006), a excepción de algunas temporales (ej. profesores visitantes y asociados, etc.).
En lo relativo al gobierno universitario, se volvió a modificar la elección de los rectores. El gobierno socialdemócrata, que también se enfrentó a grandes movilizaciones sociales por la implementación del proceso de Bolonia, no quiso generar más malestar social. Solamente reintrodujo la forma indirecta de elección del rector, a través del Claustro, que ya estuvo vigente con la LRU/1983. Con ello se permitió a las universidades decidir libremente el modo de elección del Rector.
Hasta el año 2021, ninguno de los gobiernos que han ostentado el poder político en España se han atrevido a impulsar una nueva reforma universitaria por la vía de ley orgánica.
En efecto, han optado por reformas menores y sectoriales acometidas con la aprobación de decretos parciales, más fáciles de emprender desde un punto de vista político y legislativo. Esta nueva reforma supone, como escribí en mi entrada anterior, el primer intento de reforma integral universitaria en décadas. El proceso de tramitación parlamentaria no va a ser fácil, máxime en un escenario de debilidad gubernamental, y habrá que estar pendientes de las diferentes posiciones que adoptan los distintos grupos parlamentarios, tanto del bloque cercano al gobierno, como de la oposición. ¿Se reproducirá un escenario similar al recientemente acontecido con la Ley de la Ciencia? Veremos que nos depara el futuro.
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Universídad, el blog de Studia XXI, ha reaccionado con independencia y sentido común ante la reforma universitaria, con opiniones fundamentadas de algunas de sus firmas en aspectos sustantivos del anteproyecto de Ley.