Consideraciones acerca de la financiación de las universidades públicas madrileñas.

Ingresos y gastos de las universidades: el punto de partida

El siguiente cuadro muestra las principales magnitudes de ingresos y gastos del Sistema Universitario Público Presencial de España (SUPPE) y del Sistema Universitario Público de Madrid (SUPCAM), para los años 2008 y 2023. Su información muestra que en los últimos 15 años en las universidades:

• Los ingresos del SUPCAM (10%) han crecidos la mitad que los del SUPPE (20%), en ambos casos menos que el PIB nominal.
• Los gastos se han incrementado una quinta parte menos en el SPCAM (16%) que en el SUPPE (20%).
• La financiación autonómica por estudiante, que era en 2008 prácticamente idéntica en SUPCAM y SUPPE, en 2023 es un 22,5% inferior en el SUPCAM.
• La actividad de I+D+i de los investigadores universitarios del SUPCAM se mantiene en la media del SUPPE.
• Mientras el PIB de la C. de Madrid ha crecido en el periodo un 46%, la participación de los ingresos del SUPCAM se ha reducido del 0,90% al 0,68% en el mismo, un retroceso del 25% en términos reales.

 

Cuadro 1. Principales magnitudes e indicadores de Ingresos y Gastos del Sistema Universitario Público Presencial de España y del Sistema Universitario Público de Madrid. Años 2008 y 2023. Millones de euros corrientes.

A la vista de la preocupante evolución de la financiación del SUPCAM, abordamos el análisis de las disposiciones de la LESUC en el ámbito de la financiación universitaria.

La financiación pública en el Anteproyecto de Ley de Enseñanzas Superiores, de Universidades y Ciencia de la Comunidad Autónoma de Madrid

Según el borrador de ley conocido, en línea con lo establecido en el artículo 56.3 de la Ley Orgánica 2/2023 del 22 de marzo, del Sistema Universitario, el modelo de financiación de las universidades públicas de Madrid incluirá tres bloques: a) Financiación básica; b) Financiación por necesidades específicas y c) Financiación por objetivos.

El total de la financiación pública autonómica tendrá carácter plurianual, revisable cada 5 años, aprobada por el Consejo de Gobierno de la CA de Madrid, previa consulta a la Comisión de Coordinación Universitaria y a los Consejos Sociales. Atiende a los principios de suficiencia, corresponsabilidad, calidad, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y disponibilidad presupuestaria. Todos principios típicos y comunes a cualquier plan de financiación, aunque carentes de concreción, salvo en lo que afecta a la corresponsabilidad institucional.

En efecto, el principio de corresponsabilidad financiera implica el compromiso institucional de captar financiación para cubrir al menos el 30% del gasto, quedando reservado a las transferencias autonómicas como máximo el restante 70% del total del gasto anual liquidado.

Esta condicionalidad está marcando el techo de la financiación pública autonómica en ausencia de criterios objetivos que puedan validar la inercia del gasto universitario que parece quedar justificado siempre que encuentre socio para su financiación.

El cuadro 2, muestra el nivel de corresponsabilidad financiera alcanzado por cada universidad pública el año 2023, siendo el valor del conjunto del SUPPE del 70,2%,  mientras que el SUPCAM solo alcanza el 57,1%, resultando el más reducido de todos los Sistemas. La Universidad Rey Juan Carlos ocupa la última posición institucional con una financiación autonómica que llega a cubrir tan solo el 44,2% del total de las obligaciones no financieras liquidadas en el presupuesto del mencionado año.

Cuadro 2. Universidades Públicas Presenciales. Aplicación de los criterios de financiación pública autonómica de la LESUC a la liquidación presupuestaria del año 2023. Millones de euros.

Contexto general del gasto y la insuficiencia financiera en 2023

En la cifra del total de gasto liquidado por el SUPCAM en el año 2023, la insuficiencia financiera atribuible a la Comunidad Autónoma, conforme con la corresponsabilidad fijada en el borrador de la LESUC, alcanzaría 263 millones de euros que han sido suministrados por otros agentes con el fin de que las universidades públicas madrileñas puedan desarrollar sus actividades. A la luz de estos datos, parecería que los responsables universitarios madrileños pudieran estar tranquilos dado que su compromiso de captación de recursos excede al nivel exigible por el financiador principal y solo quedaría que éste asumiera su corresponsabilidad financiera.

Sin embargo, las expectativas de las universidades públicas madrileñas de mejorar la financiación autonómica, vía equiparación del esfuerzo financiero, resultan seriamente cuestionadas al observar el bloque de la Financiación Básica.

Determinación y alcance de la financiación básica de universidades según el artículo 86

En la redacción del artículo 86, la financiación básica está destinada a garantizar el normal funcionamiento de la universidad. Su cuantía vendrá determinada por los gastos del personal funcionario y del laboral permanente, excluyendo el personal laboral temporal y al personal de investigación, los gastos corrientes en bienes y servicios, ajustados con modulaciones para asegurar la eficiencia, y las inversiones reales, que se adapten a los requisitos que se determinen, sin que se precisen cuáles serán los parámetros que permitirán determinar las necesidades de personal para los diferentes desempeños, ni cuáles serán los gastos operativos imputables a cada actividad, ni cuáles serán los módulos que operaran para priorizar las inversiones.

Frente a esta discrecionalidad, el legislador, en su celo por salvaguardar la autonomía financiera institucional, establece, con una redacción ambigua y confusa, un nuevo techo para las transferencias corrientes destinadas a financiar los gastos de funcionamiento que condiciona el compromiso de corresponsabilidad establecido para el total de la financiación autonómica. En concreto, el literal del artículo 86.3, dice que: “el resultado final de las transferencias corrientes destinadas a cubrir los costes de personal resultara siempre de la detracción de los ingresos percibidos por tasas y precios públicos por la universidad.”

Aplicación del criterio y resultados presupuestarios en 2023

La aplicación del criterio citado para determinar el montante de las transferencias corrientes, que son el referente de la financiación básica, se muestra en la segunda parte del Cuadro 2. Utilizando la información de la liquidación presupuestaria del año 2023, el cuadro recoge:

• los importes de los gastos de personal (cap.1).
• los correspondientes a los ingresos de los precios públicos de las enseñanzas universitarias (art.31).
• las transferencias corrientes necesarias para saldar el gasto de personal (cp.450).
• los gastos corrientes, excluidos los gastos de personal.
• los ingresos corrientes, excluidas las transferencias corrientes reconocidas.
• los precios públicos de las enseñanzas universitarias y los ingresos por contratos de investigación.
• el resultado de operaciones corrientes obtenido por la aplicación del criterio explicitado en la LESUC.

Como puede comprobarse en el Cuadro 2, el resultado no puede ser más negativo para salvaguardar la autonomía financiera de las universidades, el déficit del SUPCAM de 179,4 millones de euros.

Si este mismo procedimiento se aplicara al conjunto del SUPPE el déficit del mismo alcanzaría 954 millones de euros y todas las universidades públicas presenciales presentarían déficits en el estadio presupuestario de sus operaciones corrientes.

Situación presupuestaria real del SUPPE en 2023

La realidad presupuestaria del SUPPE (2023) difiere considerablemente del anterior escenario al presentar un superávit de 309,8 millones de euros en operaciones corrientes y registrar déficits en 12 de las 47 universidades públicas presenciales, entre las que aparecen la Universidad Complutense (-26,7 M€) y Rey Juan Carlos (-10,7 M€).

Consideramos que este no puede ser el resultado buscado por las autoridades autonómicas madrileñas, dado que lejos de aliviar la insuficiencia financiera actual, lo que se provocaría seria la asfixia financiera y la inviabilidad funcional de las universidades públicas que están bajo su tutela competencial. 

Dos posibles correcciones

La confusión que emana el texto mencionado nos hace pensar en dos posibles correcciones que superen el escenario financiero descrito.

• La primera, siguiendo el modelo de financiación de las universidades públicas andaluzas (2023/27), vendría por considerar que hay una errata en la redacción que se subsana agregando los gastos en bienes y servicios (cap.2) a los gastos de personal (cap.1) para, posteriormente, detraer los ingresos por precios públicos de las enseñanzas oficiales (cp.312) y obtener la cuantía de las transferencias corrientes que conforman la financiación básica del SUPCAM. La consecuencia de aplicar esta interpretación al presupuesto liquidado del año 2023 sería una mejora en la financiación autonómica de 91,32 millones de euros. Cantidad, que resultaría claramente insuficiente para paliar la actual crisis de financiación que padecen las universidades públicas madrileñas.

 

• Una segunda corrección encontraría su factibilidad en lo confuso de la redacción de los párrafos que dan contenido a la financiación básica al referenciarla para cubrir los gastos de funcionamiento e inversiones, materiales e inmateriales, y, con posterioridad, limitar la cuantía de las transferencias corrientes al ámbito exclusivo de los gastos de personal. Sí está fuera la interpretación correcta, la ambigüedad y la incertidumbre serían los parámetros que identificaría al principal bloque de financiación del SUPCAM, dado que, en el texto del Título V de la LESUC, no hay ninguna pista que permita objetivar el esfuerzo financiero de la Comunidad Autónoma de Madrid para con sus universidades. Obviamente, no hay referencia alguna a la suficiencia financiera pública que plantea la LOSU (Art.55.2) de alcanzar el 1% del PIB de España.

Propuestas ante la ambigüedad normativa

Los dos bloques que completan la financiación autonómica, financiación por necesidades específicas (art.87) y financiación por objetivos (art.88), quedan huérfanos de concreción, aunque lo habitual es que sus dotaciones sean complementarias a la financiación básica, condicionadas a una determinada actividad o proyecto y diferenciadas por universidad. No es esperable que la suficiencia financiera se alcance por las dotaciones de estos dos fondos.

Para terminar este breve análisis del texto de la LESUC en lo tocante a la financiación de las universidades públicas madrileñas, mencionar las nuevas formas de financiación que se recogen en el artículo 90.

En nuestra opinión, la creación de fondos de inversión constituye un brindis al tendido, que es donde parecen ubicarse los futuros inversores que, con la excepción de la financiación vía remanentes genéricos, son irrelevantes en un escenario fiscal como el español que en modo alguno prioriza donaciones, mecenazgos y/o patrocinios que puedan deducirse de la base imponible del promotor. Mayor interés, por novedoso y por su potencial utilidad, ofrece la creación del mecanismo de préstamo interuniversitario dotado con los remanentes genéricos de las universidades, aunque, en estos momentos y en el futuro, de no cambiar la política actual de financiación autonómica, su caja permite escasa actividad. Amén de las limitaciones de uso que se recogen en el artículo 91.6.

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Para profundizar:

Esta entrada que acaban de leer es la síntesis de una reflexión más extensa que los autores han elaborado para Universidad, Sí. Se encuentra disponible en el siguiente enlace: Consideraciones acerca de la financiación de las universidades públicas madrileñas. Anteproyecto de Ley de las Enseñanzas Superiores, Universidades y Ciencia (LESUC) de la Comunidad Autónoma de Madrid. Juan Hernández Armenteros (UJA) · José Antonio Pérez García (UPVA).