Cómo financiar las universidades públicas: un tema en la encrucijada

Uno de los varios temas recurrentes, y, me atrevería a decir que más conflictivos dentro del ámbito de la enseñanza universitaria, es el de su financiación y los principales componentes de la estructura de ingresos, destacando que, sin ser nuestras universidades públicas rentables desde el punto de vista “económico” puedan ser financieramente sostenibles.

Vías de financiación en las universidades públicas

Las vías de financiación de las universidades públicas pueden clasificarse de varias formas, aunque por simplicidad se podría distinguir entre fuentes públicas (transferencias varias entre ellas las subvenciones nominativas, convocatorias competitivas con origen en fondo públicos, y un largo etc.) y fuentes privadas (tasas, precios públicos y otros ingresos, ingresos patrimoniales, entre otros). El porcentaje que suponen las fuentes privadas (o ingresos propios) sobre el mix de ingresos totales varía mucho entre los sistemas universitarios de las diferentes Comunidades Autónomas y entre las propias universidades.

Asimismo, cada universidad tiene una estructura operativa y productiva propia de su devenir histórico que determina las proporciones de reparto de sus componentes de gasto lo que genera diferencias notables en cuanto al esfuerzo público total por estudiante.

En cuanto a la composición de los ingresos de las universidades públicas se podría hablar de tres puntos importantes: la cofinanciación por parte de los usuarios (estudiantes); la importancia de la aportación o contribución pública y la necesidad de establecer fórmulas o modelos de financiación.

Cofinanciación

En primer lugar, conviene analizar por qué la enseñanza universitaria la cofinancian los usuarios a través de los precios públicos de matrícula en España, al igual que en otros países europeos. Desde la teoría de bienes públicos de Samuelson (1954) la educación superior se clasificaría como bien privado debido a sus características de rivalidad y exclusión en su consumo. Además, se trata de educación posobligatoria dentro de nuestro sistema educativo.

Sin embargo, debido a los beneficios que reporta la educación superior a la sociedad, el sector público la provee de forma directa y fija para ello una serie de precios públicos. En nuestro país, a diferencia de otros países europeos de nuestro entorno, son las Comunidades Autónomas quienes ostentan esta competencia.

La existencia de un precio es importante porque permite cofinanciar el bien público, dotarle de un valor y evitar el problema del free-rider. No obstante, la existencia de una buena política de becas y ayudas al estudio para favorecer la igualdad de oportunidades y la equidad en el acceso o la cuantía del precio público fijado es ya otro debate distinto ajeno a esta entrada.

Contribución pública

En segundo lugar, teniendo en cuenta que los usuarios cofinancian parte del coste del servicio, la parte restante proviene mayoritariamente de transferencias o contribuciones públicas.

Las universidades públicas, a diferencia de otras instituciones educativas, tienen la peculiaridad de que una parte importante de los costes operativos corresponden a servicios de investigación financiados en su mayoría a través de convocatorias competitivas.

De nuevo, la financiación de las universidades públicas corresponde a cada respectiva Comunidad Autónoma, mientras que el Estado es el principal financiador de convocatorias de investigación junto con la Unión Europea y los gobiernos autonómicos. Se diferencian, por tanto, entre transferencias generales, las llamadas subvenciones nominativas (destinadas al funcionamiento ordinario de la universidad) y transferencias específicas o financiación finalista (destinada a proyectos particulares de investigación o inversiones), cada una con un tratamiento contable distinto.

A modo de ejemplo

Por ejemplo, en dos de los sistemas universitarios más grandes de España, por número de estudiantes, pero sobre todo por personal docente e investigador, cada una de sus universidades tiene su propio mix de ingresos que se explica por una variedad de factores de la estructura operativa y/o productiva: figuras funcionariales y contractuales de la plantilla, costes fijos operativos, overheads, potencial investigador e innovador, cantidad de estudiantes y oferta académica -grado y posgrado-, etc. En la gráfica a continuación se aprecia la media de las fuentes de ingresos liquidados en las 6 UUPP de la Comunidad de Madrid y de las 7 UUPP de Cataluña siguiendo la clasificación económica del presupuesto del año 2023.

La naturaleza docente-investigadora y de “tercera misión” (de lo que se ha hablado mucho en este blog) de las universidades hace difícil relacionar ingresos con gastos y establecer sistemas de contabilidad analítica “perfectos” como en el sector privado, porque nos encontramos ante un output multidimensional y difícil de medir. No obstante, en muchas universidades ya se ha implantado y desarrollado una contabilidad analítica que permite aproximar “mejor” los costes.

Modelo de financiación

Por último, se evidencia un agotamiento en las fórmulas de financiación basadas en transferencias “incrementalistas” como ha ocurrido en las últimas décadas.

Para ello, es de vital trascendencia y urgencia desarrollar nuevos modelos de financiación (recordemos que ambos gobiernos autonómicos los tienen parados) basados en los tres ejes que establece la LOSU (art. 56): financiación básica, financiación por objetivos y financiación por necesidades singulares. Para garantizar su aplicación, cualquier modelo de financiación deberá estructurarse en torno a una serie de principios rectores, tener duración plurianual, ser revisable y articularse a través de un contrato-programa marco con una parte común y otra específica para cada universidad.

Discutir que debería incluirse y como debería estructurarse el nuevo modelo de financiación daría para un debate fructífero y largo que tampoco podemos desarrollar en esta entrada.

Sin embargo, resulta evidente que hay una carencia de recursos económicos en múltiples ámbitos universitarios y que la solución pasa por acometer reformas rigurosas y basadas en los modelos de financiación universitaria más eficientes y transparentes de otros países de referencia en el entorno europeo.

Es necesaria una reestructuración en la financiación

En conclusión, creo que es necesario reestructurar la forma en la que se financian las universidades públicas en aras de fortalecer las propias instituciones universitarias a través de un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos y de responder al principio de rendición de cuentas.

A pesar de todo, observamos una clara descoordinación en el ámbito legislativo en diversas materias. Aunque las universidades y su financiación dependan de las autonomías, la legislación estatal (por ejemplo, a través de objetivos de gasto, cambios en la gobernanza o modificaciones en las figuras contractuales) genera un impacto presupuestario significativo para las CCAA.

Lo lógico es esperar una coherencia entre las modificaciones legislativas estatales y las subsiguientes modificaciones presupuestarias autonómicas a través de nuevos modelos de financiación que integrasen lo anterior. Los expertos ya han comentado el tema aquí y me remito a la entrada Financiar la LOSU, ¿hay alguien ahí? (Parte I y Parte II).

Asimetría en las universidades

Por último, por si no fuera suficiente, la legislación actual no hace más que generar asimetrías entre universidades públicas y privadas, sobre todo en lo que se refiere a capacidad de adaptación y flexibilidad en la universidad pública.

En la actualidad se imponen una serie de rigideces para la universidad pública que la lleva a situarse en una posición de desventaja frente la universidad privada en cuanto al ritmo de aceleración de sus estructuras organizativas para hacer frente a estrategias como la enseñanza híbrida y online, la aplicación de la inteligencia artificial o cualquiera de las demandas de los potenciales estudiantes, especialmente los de máster, donde ya se evidencia el sorpasso de la privada.

Conclusión

Para concluir, todavía quedan pendientes por aclarar cuestiones básicas como la reforma del modelo de financiación de las universidades públicas o la composición deseada de la estructura de ingresos, para llegar entre todos al famoso objetivo del “1% del PIB”. Todo ello sin perder de vista la evolución demográfica futura y la coyuntura macroeconómica (con las distintas políticas de gasto que tiene por delante el sector público en estos tiempos convulsos) que determinarán la sostenibilidad y viabilidad a largo plazo de la educación superior, no solo en España sino también en Europa.

En definitiva, parece necesario adoptar una política de financiación de forma coordinada entre el Estado, las Comunidades Autónomas, las Universidades y la sociedad civil, sin olvidarnos de que estos últimos son todos los contribuyentes españoles que directa e indirectamente financian las universidades en nuestro país.